В вересні 2018 року виповниться 10 років як вперше у Верховній Раді Україні було на законодавчому рівні піднято питання подвійного громадянства, а якщо більш точніше сказати, то відповідальність за набуття подвійного (множинного) громадянства.
На початку вересня 2008 року я та ще один мій колега по фракції внесли законопроект, який передбачає внесення змін до законодавства про громадянство і Кримінального кодексу України.
Особливість цього законопроекту полягала в тому, що він встановлював кримінальну відповідальність за добровільне набуття громадянства іншої країни. Причому така кримінальна відповідальність передбачалась безальтернативною і достатньо серйозною – 5 років обмеження волі, або позбавлення волі на той самий строк, або штраф у розмірі 10 тисяч неоподаткованих мінімумів доходів громадян.
Не можу сказати, що цей законопроект викликав загальну підтримку, навіть серед деяких депутатів, які входили до нашої фракції, але не очікувано для нас, він викликав певний резонанс, як серед людей, так і серед громадських організацій і різних політичних сил, як в парламенті, так і за його межами.
Те, що не всі народні депутати України підтримали цей законопроект – нічого дивного у цьому не було. Вже на той час у значної частини українського парламенту були паспорти інших держав і з цієї причини вони безумовно не були зацікавлені у законодавчому врегулюванні цього питання, але коли мені почали телефонувати навіть із за кордону окремі громадяни з великою тривогою, – це мене здивувало.
Почалось публічне обговорення проекту цього закону і нам стало зрозуміло, що в такому варіанті, як було запропоновано, – цей закон не має перспективи. Але причиною цього були не тільки політичні мотиви, але й причини змістовного характеру. Існував цілий ряд обставин, наприклад, за яких людина на законних підставах могла набути громадянство іншої держави. Тобто, було багато життєвих ситуацій, які треба було враховувати.
Ми дуже швидко це з’ясували і вже через півтори неділі, 11.09.2008 року подали інший, доопрацьований варіант цього законопроекту.
Ми повністю змінили концепцію закону, відповідальність пропонували встановити не за добровільне набуття громадянства іншої держави, як було раніше, а за приховування факту набуття громадянства іншої держави.
Запроваджували інший механізм відповідальності, до речі, не тільки кримінальної, але й адміністративної.
Мотивація внесення до парламенту України цього доопрацьованого законопроекту була така:
Відповідно до статті 4 Конституції України “в Україні існує єдине громадянство”. Однак, в окремих регіонах України спостерігаються чисельні приклади отримання громадянами України громадянства інших держав.
Така ситуація не може не турбувати Україну, адже містить загрозу для національної безпеки держави, створює підґрунтя для зовнішнього втручання у внутрішні справи України.
Наявність подвійного громадянства дозволяє особам з подвійним громадянством в одній із держав діяти безвідповідально, не зважаючи на вимоги закону, не зупиняючись перед можливістю притягнення до кримінальної відповідальності, оскільки відповідно до поширеного підходу держави не зобов’язані видавати іншій стороні власних громадян. Таким чином, за умов низької правової культури, біпатризм стимулює безвідповідальність та, тим самим послаблює регулюючі функції вітчизняного законодавства. Однак, чинне законодавство не надає достатніх правових механізмів для боротьби із множинним громадянством.
На сьогодні чинне законодавство України, частиною якого є міжнародно-правові акти, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, прямо передбачає можливість існування випадків множинного громадянства.
В той же час, Стаття 17 Закону України “Про громадянство України” встановлює наступні підстави припинення громадянства України:
- внаслідок виходу з громадянства України;
- внаслідок втрати громадянства України;
- за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.
Аналіз чинного законодавства в контексті Європейської конвенції про громадянство, ратифікованої Україною Законом №163-V від 20.09.2006 року, та Конвенції, що регулює деякі питання, пов’язані з колізією законів про громадянство від 12 квітня 1930 року, дозволяє стверджувати, що встановлення окремих обмежень щодо права громадян на вибір громадянства є компетенцією держави.
Так, Європейська конвенція про громадянство містить Главу V «Множинне громадянство». Вона, зокрема, встановлює, що Держава-учасниця дозволяє:
- дітям, які автоматично набули різних громадянств при народженні, зберігати ці громадянства;
- своїм громадянам мати інше громадянство, якщо це інше громадянство автоматично набувається у зв’язку зі вступом у шлюб.
Положення цієї Конвенції не обмежують право кожної держави-учасниці становлювати у своєму внутрішньодержавному праві:
a) зберігають чи втрачають громадянство її громадяни, які набувають або мають громадянство іншої держави;
b) чи пов’язано набуття або збереження її громадянства з відмовою від іншого громадянства або від його втрати.
Перелік підстав для втрати громадянства України є вичерпним. Підстави для втрати громадянства України за своєю правовою природою е юридичними фактами, які виникають внаслідок дій особи.
Втрата громадянства України відбувається не внаслідок волевиявлення особи: якщо громадянин України за власною ініціативою подає заяву про вихід з громадянства України, подання про втрату громадянства України відповідно до пункту 3 частини першої та частини третьої статті 24 Закону України “Про громадянство України” готується органами Міністерства внутрішніх справ України щодо осіб, які проживають на території України.
Пунктом 4 частини першої та частиною другою статті 25 Закону передбачено, що Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва і консульські установи України готують подання про втрату особами громадянства України стосовно осіб, які відповідно до чинного законодавства України є такими, що постійно проживають за кордоном.
Необхідно розрізняти поняття “втрата громадянства” і “позбавлення громадянства”. Це питання є актуальним з огляду на те, що відповідно до частини першої статті 25 Конституції України громадянин України не може бути позбавлений громадянства України. Пунктом 3 статті 2 Закону України “Про громадянство України” закріплено принцип неможливості позбавлення громадянина України громадянства України.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Закону України “Про громадянство України” підставою для втрати громадянства України є добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття.
Зазначене положення може застосовуватися лише до випадків добровільного набуття іноземного громадянства, які мали місце після 20 травня 1997 року (дата набрання чинності Законом України “Про громадянство України” в редакції від 16 квітня 1997 року, яким було вперше запроваджено втрату громадянства України внаслідок добровільного набуття громадянином України громадянства Іншої держави.
Для того, щоб факт добровільного набуття громадянства іншої держави був підставою для втрати громадянства України, має бути встановлено, що цей факт мав місце після досягнення громадянином України повноліття.
Відповідно до абзацу другого пункту 1 частини першої статті 19 Закону добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто.
Необхідно зазначити, що винятки, які встановлені стосовно дітей, базуються на принципі найкращого забезпечення інтересів дитини, який закріплений частиною першої статті З Конвенції про права дитини 1989 року, учасником якої є Україна.
Втрата громадянства України не може поширюватися на дитину, яка за народженням набула громадянство іноземної держави. Пов’язано це з тим, що множинне громадянство набувається за народженням в результаті колізій у законодавстві про громадянство різних держав.
Отже, множинне громадянство в даному випадку виникає як об’єктивний юридичний факт.
Відповідно до підпункту в) абзацу третього пункту 1 частини першої статті 19 Закону не є добровільним набуттям іноземного громадянства автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем. Як очевидно, йдеться про випадок, коли сам по собі факт вступу в шлюб призводить до автоматичного набуття іноземного громадянства, тобто без будь-якої процедури, і прийняття відповідного рішення.
Пункт г) абзацу третього частини першої статті 19 Закону не розглядає добровільним набуттям іноземного громадянства випадок, коли громадянин України, який досяг повноліття, автоматично набув іншого громадянства внаслідок застосування законодавство про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.
Якщо громадянин України набув автоматично громадянство іншої держави до досягнення повноліття, а паспорт отримав після досягнення ним повноліття, це не може розглядатися як підстава для втрати громадянства України, оскільки Законом чітко визначено момент автоматичного набуття громадянином України іншого громадянства – досягнення ПОВНОЛІТТЯ.
Факт отримання документа, що підтверджує наявність у громадянина України громадянства Іншої держави, є похідним від факту набуття громадянином України громадянства іншої держави. Тому сам по собі факт наявності документу, що підтверджує наявність у громадянина України громадянства іншої держави, без встановлення факту набуття громадянства іншої держави після досягнення повноліття, не є підставою для втрати громадянства України. Це стосується як набуття іноземного громадянства за процедурою (звернення із заявою чи клопотанням) так і автоматичного набуття іноземного громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іншої держави.
Слід зазначити, що положення Закону, які унеможливлюють втрату громадянства України внаслідок набуття громадянства іншої держави, ширші, ніж положення Європейської конвенції про громадянство. Так, пункт 1 частини першої статті 19 Закону України “Про громадянство України”, як вже було зазначено, не розглядає підставами для втрати громадянства України одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав, а також автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем.
Це означає, що ці факти не є підставами для втрати громадянства у зазначених випадках, а отже громадянство України зберігається, як передбачено підпунктами а) та в) пункту 1 статті 14 Європейської конвенції про громадянство.
Застосування положень пункту 1 частини першої статті 19 Закону актуальним щодо військовослужбовців Чорноморського флоту Російської Федерації, які одночасно мають громадянство України і Російської Федерації. Під час правозастосування необхідно з’ясовувати такі обставини:
- добровільність набуття громадянства;
- автоматичне набуття громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави;
- дата набуття іноземного громадянства;
- досягнення особою повноліття на момент набуття іноземного громадянства.
Зокрема, питання одночасного перебування військовослужбовців Чорноморського флоту Російської Федерації у громадянстві України та Російської Федерації необхідно розглядати з урахуванням національного законодавства обох держав у сфері громадянства.
З огляду на ту обставину, що значна кількість військовослужбовці Чорноморського флоту колишнього СРСР та членів їх сімей, на момент розпаду СРСР проживали на території України, вони набули громадянство України внаслідок здійснення правонаступництва у питаннях громадянства.
Відповідно до статті 3 Угоди між Україною та Російською Федерацією про принципи формування ВМС України та ВМФ Росії на базі Чорноморського флоту колишнього СРСР віз серпня 1992 року на перехідний період з моменту підписання цієї угоди Чорноморський флот виводився зі складу Об’єднаних Збройних Сил СНД і підпорядковувався безпосередньо Президентам України та Російської Федерації. Таким чином, з 3 серпня 1992 року Чорноморський флот перебував під юрисдикцією України та Росії одночасно, а до цього – в складі ОЗС СНД.
Отже, певна кількість військовослужбовців Чорноморського флоту Російської Федерації набули громадянство України, а потім громадянство Російської Федерації внаслідок застосування Закону України “Про правонаступництво України”, Закону України “Про громадянство України” в редакції від 8 жовтня 1991 року, а також Закону Російської Федерації “Про громадянство Російської Федерації”, тобто автоматично.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 Закону підставою для втрати громадянства України є добровільний вступ на військову службу іншої держави, яка відповідно до законодавства цієї держави не є військовим обов’язком чи альтернативною (невійськовою) службою.
В даному випадку такі дії громадян України можуть мати ознаки складу злочину, передбаченого статтею 447 КК України “Наймитство”.
В цілому, слід зазначити, що окремі випадки перебування громадян України у множинному громадянстві несуть в собі загрозу національній безпеці України в тому випадку, коли про це невідомо відповідним державним органам. Тут можуть виникати питання про доцільність допуску такої особи на державну службу, до державної таємниці тощо.
Отже, є необхідність у встановленні законом обов’язку громадянина України повідомляти про факти подвійного (множинного) громадянства з його боку та запровадженні за його порушення кримінальної відповідальності (тут збережена та законодавча база, яка існувала на день внесення цього законопроекту до Верховної Ради України).
Таким чином, головними мотивами для внесення змін до деяких законів України і встановлення відповідальності за факт приховування подвійного чи множинного громадянства було в тому числі і питання національної безпеки України. Подальші події, які відбулись в Україні у зв’язку з агресією Російської Федерації і анексією Криму – підтвердили правильність і необхідність цих законодавчих змін.
Але повернемось до цього законопроекту. Оскільки він передбачав внесення змін і доповнень до чинних законів України в тому числі і про громадянство, то Апарат Верховної Ради України передав цей законопроект із відання Комітету, який я тоді очолював, до іншого, який опікувався питаннями громадянства, хоча це було зроблено незаконно, оскільки він передбачав зміни до Кримінального кодексу України і Кримінального процесуального кодексу України, а це означало, що він повинен був би бути залишений у віданні мого Комітету. Але сталося так, як сталося.
Проблема полягала в тому, що той Комітет, куди попав цей законопроект контролювався депутатами і його керівництво, які підтримували Януковича.
Це означало, що перспектив його прийняття – ніяких, тому що вони, багато хто, мав подвійне або навіть множинне громадянство і не були абсолютно зацікавлені в цьому законопроекті.
Але нам вдалося мобілізовувати усі опозиційні сили і 02.06.2009 року Верховна Рада України незважаючи на рішення Комітету про відхилення цього законопроекту – прийняла рішення про його підтримку у першому читанні. За це рішення проголосувало 226 народних депутатів України, рівно стільки, скільки було необхідно за Конституцією України.
Я довго з трибуни Верховної Ради України доповідав цей проект закону, було багато запитань, але завдяки згуртованості опозиції – цей законопроект був ухвалений у першому читанні.
В подальшому провладна частина парламенту України, яка підтримувала Януковича, зробила все, щоб цей законопроект не дійшов до другого читання і прийняття, як закону.
Згадуючи цей законопроект і ті бурхливі події, які відбулися в 2014 році розумієш, що вони в деякій мірі були пов’язані.
Коли ми пропонували встановити відповідальність за факт приховування подвійного чи множинного громадянства, ми мали на увазі перш за все ситуацію у Криму, у зв’язку перебуванням там цього троянського коня Російської Федерації – Чорноморського флоту і на Закарпатті.
Приємно те, що нарешті і Президент України усвідомив ту небезпеку, яка криється в існуванні подвійного (множинного) громадянства і вніс відповідний законопроект, який, я сподіваюсь, буде парламентом прийнятий, але він стосується лише питання щодо громадянства і не встановлює відповідальності за приховування факту подвійного (множинного) громадянства.
Сподіваюсь, що рано чи пізно і питання відповідальності за подвійне (множинне) громадянство знову буде піднято у парламенті.
Головне – щоб не було пізно.
Президент Української фундації дослідників права
— Віктор Швець
